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內容來自sina新聞

《土地管理法》修訂再起步重點征地制度改革

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  核心提示：國土資源部的一位人士介紹，後續《土地管理法》的修訂，征地制度改革依然是重點，也是難點問題。

  十八屆三中全會12日下午閉幕。為期4天的全會審議通過《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》，其中提出，"讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果"。這令《土地管理法》的修訂備受關註。

  據悉，耗時十年，屢次難產的《土地管理法》修訂已再次納入日程。

  日前，全國人大常委會公佈未來5年的土融建融新竹新豐土融建融立法規劃，其中修改《土地管理法》被列入"條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案"。

  中國農業大學土地資源管理系主任朱道林表示，今年的立法計劃中，《土地管理法》的修改並沒有納入正式的審議范圍，當時的措辭是'適時安排審議'，也就是說，原本要在去年年底完成的修法任務已經明確延期。

  根據21世紀經濟報道記者多方采訪獲悉，包括重點修改第47條有關"農村集體土地征收"的內容的《土地管理法》修訂草案在提交全國人大審議後，被原則性的否定。

  談及難產原因，多次參與《土地管理法》修訂草案起草的清華大學教師蔡繼明在接受本報記者采訪時透露，草案僅著眼於補償標準的提高，而未明顯縮小征地范圍，"征地范圍的界定是基礎，在此基礎上，才可以討論補償標準。"

  國土資源部的一位人士介紹，後續《土地管理法》的修訂，征地制度改革依然是重點，也是難點問題。

  據其透露，雖然《土地管理法》和征地條例短期內難以出臺，但是國土資源部已要求地方探索征地制度改革試點，在法律法規的大框架下，探索"縮小征地范圍，控制征地規模。"

  值得一提的是，上述人士介紹，各地縮小征地范圍的改革被要求與集體建設用地流轉同步設計、同步推進，"這是一個問題兩個方面，改革的方向是，改變一切非農建設靠征地保障土地供應的格局，真正確保非公益性用地退出征地范圍。"

  征地改革與集體建設用地流轉同步設計

  作為中國在土地管理方面的基本法規，《土地管理法》自1986年頒佈後，僅在1998年作過一次修訂，2009、2010、2012年連續3年進入當年人大立法的修改計劃中，但結果都不瞭瞭之。

  最近一次《土地管理法》的修改是去年底。去年12月底全國人大審議《土地管理法》修正案草案，該草案核心在於對土地征收補償進行修改，結果未通過。

  蔡繼明表示，單一的提高征地補償標準，並不是解決當前征地矛盾關鍵。

  國土資源部的一位人士也表示，建立補償動態調整機制和多種方式的征地補償安置機制，同時鼓勵以留地安置"升級"農民的土地權益，確保農民享受土地增值收益，才是征地制度改革的重點。

  蔡繼明南投國姓農地貸款也表示，建立動態補償機制、確保農民享受土地增值收益的前提是，對於征地范圍進行界定。

  據其瞭解，去年提交全國人大審議的《土地管理法》草案，因為對於征地范圍界定不清，而未被通過。

  一直以來，"公益用地"的范圍和類別劃分是"縮小征地范圍"的關鍵所在。

  據上述參與起草的國土資源部人士透露，被否認的《土地管理法》草案，及其下位法《集體土地征收條例》草稿，擬通過"列舉"的方式，對公益性用地進行界定。

  "公共利益"范圍用地包括國防軍事用地、國傢政府機關、公益性事業研究單位用地、能源交通、公共設施、公益及福利事業用地等等。

  通過列舉法，界定"公共利益"范圍隻是一個方面，蔡繼明稱，想要真正的縮小征地范圍，就涉及集體土地如何入市的問題。

  中國土地學會副理事長黃小虎表示，隨著城市土地市場的日益火爆，農民的土地財產意識也日益覺醒，提出瞭按市場價補償和允許集體土地進入市場等要求，同時抗拒征地的極端事件也屢有發生。

  "按照現行土地管理制度，包括農村集體建設用地在內的所有農村土地，都須由政府征地後方能轉為城鎮建設用地入市交易，" 浙江大學土地管理系教授楊遴傑介紹，由於征地補償按照土地生產價值確定，而交易價格由市場價值確定，從而形成瞭"土地價差"，農地私下流轉的狀況普遍。

  "如果隻是單純的界定公益用地范圍，而未在集體土地流轉上有改革進展，對於解決征地糾紛的作用也不明顯，"蔡繼明如是介紹。

  楊遴傑亦認為，盡管征地制度改革和農村集體建設用地流轉改革的對象不同，但在范圍上存在此消彼長的關系。

  上述國土資源部的人士介紹，按照國土資源部的設想，非公益性用地退出征地是一個方向，在縮小征地范圍，理清公益性用地邊界後，公益性用地可以根據征地獲取，而非公益性用地，就可以盡量不采取征地的方式。

  國土資源部調控和監測司改革協調處處長王愛民也認為，縮小征地范圍應與集體建設用地流轉同步設計、同步推進。改革一切非農建設靠征地保障土地供應的格局，

  "如何平衡公益性征地與直接入市之間的利益關系，研究制定集體建設用地流轉收益分配調節政策，確保國傢(政府)、集體和農民之間合理分配土地增值收益，"王愛民說，是縮小征地范圍應與集體建設用地流轉同步設計、推進亟須解決的重難點。

  建立城鄉統一的土地市場

  實際上，就在2013年，國土資源部已經要求各地在探索征地制度改革時把征地制度改革和集體土地流轉進行同步設計。

  除瞭要求各地提高補償標準，促進征地程序的公開透明，各地也可以在符合相關法律的框架下，促進集體土地在符合土地規劃的條件下上市流轉，對"非公共利益"領域范圍需要集體土地轉為城市土地，以市場機制進行土地資源配置。

  "這是一個方向，但由於新模式不成熟，各個城市的具體情況不同等多種因素，需要多試點，多在實踐中總結經驗，"上述國土資源部的人士介紹，集體土地流轉的前提要建立在土地確權的背景下，需要謹慎推進。

  "建立農村集體經營性建設用地使用權流轉制度，促進城鄉統一的土地市場建設"被列入國土資源部2013年配套改革的首項，並被要求出臺一個"集體經營性建設用地流轉指導意見"。

  就在年初，國土資源部一個副部長牽頭成立的一個研究小組，專門組織編制。

  截止到目前，本報記者獲悉，"集體經營性建設用地流轉指導意見"已經在小范圍征求意見，"意見有望就土地利用規劃城鎮建設用地范圍以外的經營性集體銀行房屋二胎貸慶豐銀行享優貸任何問題免費諮詢建設用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規定。"

  "不過，各方的意見分歧較大，"上述國土資源部的一個人士介紹，且面臨很大的法理障礙。

  對此，國土資源部法律中心副主任佟紹偉告訴21世紀經濟報道記者，一旦經營性用地改為用地者與農民談判，便會涉及到土地產權等改革的深層次問題。

  "憲法及其有關法律規定城市土地歸國有，"佟紹偉介紹，一旦農民集體按照城市規劃的要求，對其所有的土地咨詢開發，城市中就會存在集體所有土地。

  對此，據蔡繼明瞭解，全國人大已經在要求做學理范圍內的探討："城市的土地可以歸國傢所有或集體所有"。

  楊遴傑介紹，《土地管理法》被列入全國人大常委會的立法規劃，足以表現該法案修訂的重視，不過，5年以內能不能出結果，很難說。

  鑒於上位法《土地管理法》修訂草案遲遲未定，上述國土資源部的人士介紹，國土資源部依然鼓勵各地根據"十七屆三中全會"提出的"同地、同權、同價"、"建立城鄉統一土地市場精神，以及十八屆三中全會的相關土地改革制度精神。

  不過，上述國土資源部的人士表示，新型城鎮化背景下，土地管理制度改革可能涉及到一系列的矛盾，因此各地在探索中，也將被要求限制在現行土地管理的法律法規的大框架中，不會有太大的突破。

新聞來源http://cs.house.sina.com.cn/news/2013-11-14/13213724332.shtml

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