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內容來自sina新聞
工業園區用地激增占比近半 圈而不建等現象嚴重
當前，工業園區建設項目作為地方政府拉動經濟增長、實現產業結構調整和招商引資的重要載體而頻繁上馬。《經濟參考報》記者近日在黑龍江、內蒙古、湖南、重慶等地采訪時發現，工業園區占我國建設用地擴張的比重日益增加，多地存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等現象，其粗放、低效利用土地形勢仍較為嚴峻，土地浪費現象令人擔憂，土地監管部門對工業園區用地監管尚存諸多困惑。
工業園區占地面積激增
國傢發展與戰略研究院副院長陶然曾表示，各國工業用地平均占比一般是城市總用地面積的10%至15%，而我國近年來工業用地供地面積卻高達40%至50%，主要用來建開發區。
根據國土部在其官網發佈的《2012中國國土資源公報》顯示，2012年我國批準建設用地61.52萬公頃，而在城鎮村建設用地結構統計中，工礦倉儲用地達到建設用地總面積的40.9%。多位基層國土幹部向記者表示，地方工礦倉儲用地的主要用途就是建設各級工業園區。
同時，根據2008年至2012年國有建設用地供應情況顯示，工礦倉儲用地供應量在2008年為9.3萬公頃，2012年則增加到20.3萬公頃，增長幅度較大。
根據國土部2012年發佈的《國傢級開發區土地集約利用評價情況》統計數據顯示，當時參與評價的國傢級開發區僅有341個，批復土地面積卻多達3546.47平方公裡，約占全國建設用地面積的百分之一。
有基層國土幹部推測，如果算上當時全國1200多個省級開發區和未納入國傢管理的市、縣級開發區數量，一般2胎房貸利率工業園區建設用地面積至少要占據全國建設用地總面積的十分之一。
黑龍江省國土資源廳相關負責人表示，目前該省經批準設立的開發區和工業示范基地共95個，共批準總占地面積47158公頃，但由於開發區土地批復具有前瞻性，所以無法同每年批準建設用地總面積相比較。“不過工業園區近年來占建設用地比重確實不小。”
內蒙古烏海市現有四個工業園區，總面積達到80多平方公裡，約占全市總面積的二十分之一。內蒙古自治區國土資源廳土地利用管理處處長李玉春表示，自治區超規模、超標準用地現象比較嚴重，一些工業園區用地規模較大，利用率不高，企業也不按照國傢規定的投資強度要求使用土地。
“地方在推進工業化過程中，開發區、產業園區、高新技術產業園層出不窮，如果一個縣裡沒有園區，地方主要官員覺得說話都不硬氣。”中國土地勘測規劃院土地利用規劃評審中心副主任左玉強認為，開發區能承載的產業集聚規模和類型是有限的，如果一個市裡有三個開發區，項目又都很類似，這樣就可能存在惡性競爭，“大規模供給土地”則成瞭開發區吸引商傢的重要籌碼。
土地利用面臨“三次浪費”
黑龍江、內蒙古、重慶等地的國土部門幹部和園區管委會工作人員表示，因規劃不健全、退出機制存缺陷等原因，工業園區用地總體會出現閑置浪費、土地浪費以及升級房貸二胎增貸缺錢急用哪裡借錢浪費等三種浪費現象。
第一次，土地征收後無人問津的閑置浪費。
受當前經濟下行和工業園區間競爭激烈影響，工業園台北房屋二胎房貸區土地利用效率十分低下。《經濟參考報》記者在重慶市彭水縣工業園區瞭解到，該園區通過河道整地，花費很大成本後形成瞭800畝的工業用地，但是由於沒有企業入駐，目前這800畝土地仍然閑置，都已經長出瞭野草；在鄂爾多斯市高新技術產業園區，120平方公裡的規劃面積，已開發面積還不足50%。
第二次，企業“多圈少建、圈而不建”造成土地浪費。
湖南益陽龍嶺工業園副主任唐良輝向記者“訴苦”說，園區內有一傢生產柴油機的企業，落戶園區已經四年瞭，其所擁有的60畝土地遲遲不見動工，每當園區下通知要收回土地，企業才建一點廠房來應付檢查。唐良輝說：“雖然有‘未動工開發滿兩年的，可無償收回建設用地使用權’的規定，政府催一次，企業就動一點，使得園區無法認定土地就是閑置的，要想收回土地難度也比較大，這種‘圈而慢建’的方式也讓園區很為難。”
“以前招商引資所謂的好項目都是兩三年不開工，為什麼？因為很多人就不是來做項目的，而是來炒地的。”上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤表示，其實各地招商的門檻都很高，企業的手續也都合法，看上去也是好項目。但是拿到土地之後，部分企業通過產權市場把土地轉讓出去，以此來獲利。
莊少勤認為，“幾乎所有地方的工業用地價格都是低於成本的，價格相當於流轉土地價格的50%，土地在一二級市場一轉手，企業就獲得巨大利益，一些官員也獲利，因此閑置土地很多。”
第三次，“三高”企業不肯走造成園區土地提檔升級浪費。
據瞭解，我國產業園區升級方式為逐級提升，即園區規劃先從縣級做起，經過不斷發展和審批才能上升到國傢級。在這個過程中，工業園區勢必面臨產業結構不斷調整和升級。
“園區層級較低時，能有企業來就不錯瞭，哪還能註意土地使用和‘三高’的問題。”一位不願透露姓名的園區管理者表示，工業用地出讓年限為五十年，企業擁有土地後，園區從提檔升級的總體規劃考慮，即便希望“三高”企業退出，也沒什麼好辦法，所以這部分土地也不能拿出來創造更大的收益。“說白瞭，還是前置規劃和退出機制都不完善。”
集約硬指標遭遇“軟執行”
單位用地投資、產出強度、容積率、建築密度等是衡量工業用地利用效率的重要指標。為瞭促進土地集約、節約利用，國傢規定工業用地出讓時，出讓合同中須對這些硬指標做出明確規定。但記者在基層采訪時，一些幹部坦言，節地指標往往“寫在紙上、說在嘴上，卻難以落地，當不得真”。節地高壓線“不帶電”，難以遏制土地低效利用甚至浪費。
9月中旬，記者來到河南某市產業集聚區，隨機翻開一傢原材料加工企業的土地出讓合同，其中明確規定土地容積率為1，畝均投入強度達到240萬元。“實事求是說，這傢企業用地實際容積率是0.7，投入強度不到190萬/畝，兩項指標都達不到合同要求，但土地還是供出去瞭。”產業聚集區管委會副主任張光華(化名)說，在不少地方，節地指標就是“數字遊戲”，企業說多少就是多少，政府部門也是“睜一隻眼閉一隻眼”，不願去較真。
記者采訪發現，類似單位面積土地投入、產出強度這樣的土地集約硬指標，在一些地方遭遇“軟執行”已成常態。
“現在不少工業項目都是‘書記掛帥’‘縣長工程’，領導費瞭大力氣把企業招來，卻因為土地不集約要把人傢攆走，確實不現實。”重慶某縣國土局規劃耕保科科長陳明林(化名)說，一些企業為瞭拿到土地甚至搞“數字造假”，在“紙面上”上提高投入產出強度、投資規模等，以滿足政策要求。不少人還覺得縣裡經濟發展落後，更應該加快上馬工業項目，不能因為土地不集約這樣的小事，誤瞭招商引資的大事。
土地供後監管存“盲區”
工業用地供後監管，是確保土地及時、高效開發、達到集約、節約利用要求的重要環節。但一些國土部門幹部反映，工業用地出讓後，企業是否按合同要求及時開竣工、投資規模、廠房建設等是否滿足集約用地要求等，基層國土部門無法有效進行評估，存在監管“盲區”。
據介紹，地方國土部門對工業用地供後監管主要有兩條途經：一是動態巡查合同落實情況，即在土地供應後，巡查項目是否按時開竣工、是否達到土地出讓合同中規定的容積率、投入產出等；二是由工業園區、政府經濟主管部門定期審核企業運行指標，監督核查土地利用狀況。
“土地供後似乎政府各部門都負有監管權限，但一些地方仍是各自為政，無法形成監督合力：工業項目立項情況，由發改委、經信委負責；用地容積率由規劃局負責；單位面積投入產出強度，工業園區、統計局才掌握，而作為土地集約利用重要監管單位的國土部門，卻難以實時掌握這些供後土地關鍵利用指標，有效監管更是無從談起。”一些基層國土幹部接受記者采訪時，坦言國土局變成瞭單純的“供地局”：隻要工業項目符合規劃、用地在紅線范圍內、征地手續完備，就可以給企業供地。但至於土地供應後，用得好不好、是否達到集約節約要求，國土部門“鞭長莫及”。
由於工業用地供後監管不到位、部門協同機制不健全等原因，無法對企業具體用地情況進行有效監管，還助長瞭一些企業借機“囤地”，加劇瞭土地浪費、低效利用。記者在重慶、湖南等地采訪發現，一些工業用地出讓後，企業僅投資興建瞭部分區域，其餘部分則閑置或搭蓋簡易建築物，雖然這造成部分廠區土地閑置，但企業仍可以土地向銀行抵押融資，甚至通過大規模“囤地”，以待城市擴展，工業土地用途變更，實現土地的“增值收益”。
(本版稿件除署名外均由記者潘祺、丁銘、李松、吳濤、王政、葉鋒采寫)
新聞來源http://qd.house.sina.com.cn/news/2015-01-15/09155961299399350218027.shtml
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